秸秆焚烧背后的城乡隔阂

然而，总理的辞职和死亡与任命、罢免本质上都是任职问题，而且总理作为行政首脑，其辞职和死亡关涉行政机关和国家政策的连续性和统一性，具有重要宪法意义，有必要由宪法加以规范，而宪法未予规范，在国家体制方面是有缺陷的，[xix]应认为存在宪法漏洞。

(14)何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2016年版，第42页。(22)贺奇兵：《行政复议申请人资格标准的基本定位——基于行政复议与行政诉讼目的差异的视角》，载《法学》2015年第12期。

不过，这并不意味着解决行政争议和监督行政就不存在相应的地位。党对立法的影响，最直接的体现就是将党的政策、主张通过法定程序上升为国家意志。从法政策学的视角看，这有政府推动和政治决断等因素的极大影响，从而加剧了行政复议立法目的的复杂性。总的来说，对于立法目的的规范表达，多元目的的逻辑排列规则重在强调两个层面的顺序：一是概念上的逻辑性。既是立法活动的方向选择、立法论证的有效途径，也是法律解释的重要标准，以及公民守法的规范指南。

从这一点来看，通过对监督行政维护权益解决行政争议三者之间的关系进行抽象的体系化处理，有着价值层面的指引作用，其意义不言而喻。(20)参见甘臧春、柳泽华：《行政复议主导功能辨析》，载《行政法学研究》2017年第5期。[7]此时，行政机关在行政协议履行过程中因为公共利益所行使的变更权、解除权，源自国家为了确保行政机关有效行使职权、切实履行职责而赋予其享有的各种职务上或物质上优益条件的能力，这种公权力作用在学理上被称作行政优益权。

并且，该法确立的行政行为司法审查的一般规则，仍然是以传统的单方行政行为为规制对象。其二，从权利障碍事由上看，行政协议涉及公共利益、协议相对人重大过失都可以构成撤销权行使的阻却因素。另一方面，就其第16条第2款而言，既要明确可撤销对象是行政优益权，又要结合该条第1款完善相应的司法审查后果，增设确认违法但不撤销的情形。法官在判断协议相对人是否享有协议撤销权时也受到行政性的影响，不但在前提上要确定行政机关的缔约行为合法，而且在判断是否构成重大误解时要考虑协议涉及的公共利益。

笔者以为，解决这个问题的措施应当与欺诈、胁迫类似，既可以在《审理行政协议规定》第11条第1款中明确明显不当包含因乘人之危导致显失公平的情形，也可以在《审理行政协议规定》第10条第2款中明确以因乘人之危导致显失公平为由撤销行政协议的举证责任由行政机关承担。由此，遵守依法行政原则是行政机关行使行政优益权及其他性质变更权、解除权的底线。

行政协议中行政优益权的有效性标准，是在满足行政行为合法性的基础上，维护协议相对人的履行利益。如果协议相对人知道或者应当知道重大误解存在时，那么原则上将阻却撤销权的成立。[8]参见莫于川：《行政职权的行政法解析与建构》，载《重庆社会科学》2004年第1期。与以往的单一判断标准相比，以上行政协议可撤销规则，既明确了行政协议可撤销的效力状态，又将行政协议可撤销的判断标准进行了二元区分。

需要说明的是，法院不援引第16条第2款的规定，不是因为行政协议案件中无需考虑行政机关变更、解除行政协议的行为可撤销，而是适用16条第3条就可以达到撤销目的。（2）如果违法性程度轻微，出现了我国《行政诉讼法》74条规定的程序轻微违法、撤销会严重损害公共利益等情形，法官应当对变更、解除行为判决确认违法但不撤销。由此产生的问题是，当前这种区分判断标准是否合理？其如果不合理，行政协议的可撤销标准应当如何修正？因原由我国《合同法》确立的民事合同可撤销规则已被更新，故笔者于本文中结合我国《民法典》的最新规定，拟在行政法与民法的交互视角下回答上述问题。比如，在程志夫、杜存侠诉乡政府房屋征收补偿协议案中，[33]法院援引了我国《行政诉讼法》74条第1款第2项，认定行政机关的解除行为违法，但由于只是程序轻微违法才保留了解除行为的效力。

[41]值得强调的是，客观重大性的识别标准即所谓的理性人标准，指的是具备当地社会相同职业圈中的普通人所应具有的知识、认知能力与行为能力。第16条第2款规定的行政协议可撤销则属于消极确认之诉，协议相对人据此主张否定行政优益权性质的变更、解除权。

参见陈淳文：《论公法上之单方行政行为与行政契约》，载翁岳生教授祝寿论文编辑委员会编：《当代公法新论（中）》，元照出版公司（台北）2002年版，第102-103页。详言之，欺诈、胁迫、重大误解和显失公平的可撤销标准缺陷有三处。

从适用效果上看，如果按照我国《行政诉讼法》70条判决撤销行政协议，将造成行政协议规范体系的自相矛盾。[13]参见四川省乐山市中级人民法院（2015）乐行终字第176号行政判决书。总之，《审理行政协议规定》第16条第2款关于行政机关变更、解除行政协议的行政行为可撤销的规定，既混淆了行政机关可能享有的不同属性的变更、解除权，又没有区分行政优益权的违法性情形，对此应从完善行政协议中行政优益权制度的角度进行规则重塑。笔者在中国裁判文书网上以行政协议和撤销为关键词对2015年5月1日之后的行政协议案件展开精确检索，共检索到近50份有关行政协议撤销的判决书需要强调的是，2017年10月1日施行的我国《民法总则》147条至第152条已经改变了我国《合同法》54条的民事合同可撤销规则，[19]2020年5月28日通过的我国《民法典》又对我国《民法总则》的相关内容进行了个别的表述性修缮，以下笔者将基于我国《民法典》的最新规定展开分析。[24]参见王磊：《论显失公平规则的内在体系——以〈民法总则〉第151条的解释论为中心》，载《法律科学》2018年第2期。

[41]参见王利明主编：《中华人民共和国民法总则详解》，中国法制出版社2017年版，第639页。根据我国《民法典》第147条至第152条的规定，判决撤销民事合同的要件有三项：（1）原告主体适格，同时诉请撤销的民事合同未超过除斥期间。

五、结语 虽然《审理行政协议规定》确立的行政协议可撤销区分判断模式值得肯定，但其第14条与第16条第2款规定的两种判断标准均存在明显缺陷。我国《行政诉讼法》规定的行政行为违法的后果包含了75条的无效、第70条的可撤销和第74条的确认违法三个层次。

比如，行政优益权行使时符合实体性要件，却没有与协议相对人先行协商。只有协议相对人的错误达到了重大的程度，法官才可以判决撤销行政协议。

根据我国《行政诉讼法》70条规定，判决撤销行政行为的要件有三项。有学者提出将共同错误与情势变更作为法定的合同调整事由一并作出规定，[29]不失为一种可行建议。原告主张适用民事合同规则却因为举证不能而败诉的案例屡见不鲜。《审理行政协议规定》第16条第2款规定：被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。

第二步是，结合行政协议的双重属性明确利益衡量的必要限制，发挥次要属性具有的阻止公法遁入私法、处分遁入协议的防火墙功能。如果行政协议尚没有成立，则无可撤销的余地。

或者改变第10条第2款举证责任分配规则，明确以欺诈、胁迫为由撤销行政协议的举证责任归属行政机关。相关因素考量主要包括以下两个方面。

以下笔者将透过对第16条三个条款之间关系的分析，揭示变更、解除行政协议的行政行为可撤销标准的缺陷。面对这种规范与实践之间的落差，以下笔者将分别反思两个条款中的行政协议可撤销标准。

与此同时，在不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的条件下，民事合同规则能够用于行政协议。其次，在实体上，兼顾保障协议涉及的公共利益与原始协议的履行利益。为了防范其遁入私法，只要行政机关表明因公共利益需求变更或解除行政协议，不论是否存在法定或约定事由，法官都应当对该行为进行传统行政行为的合法性审查。（3）若行政机关对于重大误解的形成存在主观过错，则会增强撤销权的正当性。

对此，笔者以为，单一适用我国《行政诉讼法》70条或者我国《合同法》54条来撤销行政协议的操作均不可取，具体理由如下。后一种协议的内容是行政机关直接对协议相对人执行行政管理任务。

[5]参见河南省高级人民法院（2017）豫行终685号行政判决书。此时，若协议相对人诉请撤销行政机关的变更、解除行为，法官仅需判断法定或约定的变更、解除事由是否成立。

需要说明的是，法院不援引第16条第2款的规定，不是因为行政协议案件中无需考虑行政机关变更、解除行政协议的行为可撤销，而是适用16条第3条就可以达到撤销目的。在迟民成案中，法官肯定了民事合同可撤销规则的适用，并基于事实认定驳回了原告的诉讼请求。